Az európai városfejlesztési dokumentumok kapcsolódása a 2050-es jövőképekhez

Szerzők: Czirják Ráhel – Gere László

A városok egy adott térség történelmének, társadalmi, gazdasági, politikai folyamatainak lenyomatai, így a világ különböző kontinensein, régióiban eltérő sajátosságokkal rendelkeznek. A városok, városhálózatok sajátos vonásai meghatározzák működési mechanizmusaikat, lehetőségeiket, sikerességüket. Jelen tanulmány azt vizsgálja, hogy Európa városainak milyen kihívásokkal kell szembenéznie a 21. század során, illetve, hogy a releváns szakpolitikai dokumentumok alapján ezekre fel vannak-e készülve.

Bevezetés

A modern urbanizáció, az ipari forradalom időszakában, Európában kezdett kibontakozni, majd terjedt el a világ többi részén is. Az öreg kontinens viszonylag hamar ért el magas urbanizációs szintet: 1950-re lakosságának már több mint fele városokban élt – míg globálisan erre csak az ezredforduló után került sor (UN 2014). Ezt követően az urbánus populáció aránya kis mértékben növekedett, fél évszázad alatt 73%-ra (UN, 2014). Az ENSZ-módszertanhoz képest az Európai Unió némiképp eltérő számítási metódust alkalmaz az urbanizáció mértékének meghatározására, emiatt a világ városodásával kapcsolatban kissé eltérő adatokat közöl, ám Európára vonatkozóan az urbanizációs ráta értéke nagyjából azonos: 72% (EU–UN-HABITAT, 2016).

1. ábra: Népességeloszlás az urbanizáció foka alapján régiónként, 2015. Forrás: The State of European Cities, 2016, 27.o.

Mivel a városok magukon hordozzák egy adott térség történelmét, valamint tükrözik a helyi társadalmi, gazdasági, politikai folyamatokat, a világ különböző régióiban eltérő sajátosságokkal jellemezhetők az urbánus térségek. A városok, városhálózatok sajátos vonásai pedig meghatározzák működési mechanizmusaikat, lehetőségeiket, sikerességüket, valamint azt is, hogyan tudnak megbirkózni a jövő kihívásaival. (Európa városainak sajátosságairól bővebben a Jelentés az európai városok helyzetéről, 2016 című írásunk nyújt betekintést.)

A városok jövője című tanulmányunkban azt vizsgáltuk, hogy mit hozhat a jövő a városok számára 2050-ben? Az évszázad közepére milyen kihívásokkal kell szembenéznie a napjainkban a Föld lakosságának nagyobb hányadát tömörítő településtípusnak, a városoknak? A kérdések megválaszolásához sorba vettük azokat a globális tendenciákat – demográfiai, gazdasági, technológiai stb. – melyek az urbánus térségekre alapvetően hatást gyakorolnak. Jelen tanulmányunkban a korábbi eredményekből kiindulva, a témát azonban leszűkítve, kifejezetten az európai városokra fókuszálunk. Azt vizsgáljuk, hogy az öreg kontinens városaira vonatkoztatható előrejelzésekben és víziókban megjelenő trendekre és kihívásokra a városfejlesztési dokumentumok mennyiben reagálnak? Az előrejelzések és a tervdokumentumok mennyire vannak összhangban egymással? Ezek alapján pedig Európa városai milyen felkészültséggel állnak a jövő kihívásai és lehetőségei előtt?

A vizsgálat, illetve az eredmények bemutatása előtt természetesen szükséges kitérni arra, hogy a kutatás során milyen korlátokkal szembesültünk. Az összehasonlítás során tisztában kell lennünk azzal, hogy két némiképp eltérő műfajt vizsgálunk, ezért nem várhatunk el teljes összhangot, illetve megfeleltetést közöttük. A 2050-re vonatkozó várható trendeket felvonultató dokumentumok alapvetően folyamatokat vizsgálnak, próbálnak a jelenben, illetve a közelmúltban tapasztalható eseményekből kiindulva felvázolni lehetséges irányokat a jövőben, ez alapján megalkotva és összefoglalva egy a városainkra váró víziót. A városfejlesztési dokumentumok és stratégiák szintén a városok jövőbeli kihívásait kívánják feltárni, azonban sokkal inkább a jelenből, az aktualitásokból kiindulva (az aktuális problémák és kihívások, megoldásra szoruló területek perspektívájából), és sokkal rövidebb időtávban gondolkodva. A szakpolitikának kézzelfogható eredményeket kell szolgáltatnia, illetve eredményorientáltan kell a kihívások megoldása felé közelítenie, ezért olyan problématerületeket határoz meg, melyekre az alacsonyabb szintű tervezési dokumentumok, és végső soron az egyes városfejlesztési projektek reagálni tudnak, kapcsolódhatnak. A szakpolitikai dokumentumok, bár átfogóak és nagyvonalúan fogalmaznak, mégis sokkal gyakorlatiasabb szemléletűnek kell lenniük, mint egy harminc-negyvenéves távra szóló víziónak. Kiindulásukat tekintve pedig reagálniuk kell az aktuális kihívásokra, ezért ezekben hangsúlyosabban jelenik meg például a 2008-as, Európát is súlyosan érintő gazdasági válság, vagy a legújabb menekültválság is. Emellett olyan területek is előtérbe kerülnek, melyek egy hosszú távú előrejelzésben pusztán annak műfaja miatt sem jelennek meg, mint például az integrált tervezés fontosságára való felhívás, vagy a közösség bevonásának nyomatékosítása a városfejlesztés folyamatában.

Összefoglalóan: bár két különböző műfajú dokumentumhalmazt vizsgáltunk meg, véleményünk szerint ezek mégis szoros kapcsolatban vannak egymással mind tartalmilag, mind szemléletüket tekintve. Ha ezt elfogadjuk, az a hipotézis is megalapozott, mely szerint a szakpolitikai dokumentumoknak a hosszú távú víziók által meghatározott trendeket is figyelembe kell vennie a tervezés során, ezért fontos annak a kérdésnek a vizsgálata, mennyiben teljesítik ezt a követelményt. Az egyes témák nem-megjelenése azonban nem von le semmit az adott városfejlesztési dokumentumok érvényességéből, vagy fontosságából, kutatásunk csupán fel kívánja hívni a figyelmet a tervezés során a jövőbeli forgatókönyvek, víziók ismeretének fontosságára, egy újabb szemponttal bővítve a tervezési eszköztárat.

Vizsgálati módszer

Hosszú távú előrejelzések összegyűjtése

Vizsgálatunk első lépéseként megpróbáltuk számba venni, és az európai városok dimenziójára lefordítani azokat a legfontosabb globális társadalmi, gazdasági, környezeti tendenciákat, melyek a jövőben is meghatározzák az európai városok életét. Ezekből ugyanis körvonalazódnak olyan szcenáriók, aminek a kihívásaira, vagy esetleges előnyeire a hosszú távú tervezés során alapozni lehet. A vizsgálathoz azokból a 2050-re vonatkozó előrejelzésekből indultunk ki (némiképp kibővítve a dokumentumok körét), melyek a korábbi, a városok jövőjével foglalkozó kutatásunk alapját is képezték (Czirják és Gere 2017). A következőkben ezeket a víziókat ismertetjük röviden.

Egy a városok jövőjét átfogóan meghatározó víziót nem könnyű készíteni, és önmagában egy városodási trendeket bemutató jövőkép vizsgálata is kevés volna a városokat érintő legfontosabb várható folyamatok meghatározásához. Az ENSZ által bizonyos időközönként közreadott World Urbanisation Prospects című jelentés jó kiindulási alap (UN 2014), ez nyújtja a legmegalapozottabb előrejelzést a városodás jövőjét illetően. Fókusza azonban viszonylag szűk, leginkább a demográfiai trendekre, a városi népesség arányának változására irányul, globális volta miatt pedig kevésbé jelennek meg benne a fejlett nyugati országok (ezekben már lecsengett az urbanizációs boom, kevésbé érdekes területek), csak érintőlegesen foglalkozik az európai városokra is érvényes legfontosabb kihívásokkal. Ezért ezen a dokumentumon túl egy szűkebb, kifejezetten Európára irányuló helyzetképet is bevettünk a vizsgálati körbe (igaz, ez nem 2050-re szóló jövőkép, de friss helyzetkép, melynek célja szintén az optimális városi jövő elérésének segítése), a The State of European Cities 2016 jelentést. Továbbá egy európai, ám nem csak városodással foglalkozó területi jövőképet, az ESPON program ET2050 című projektjének jelentését (ESPON 2014), melynek célja kifejezetten az volt, hogy támogassa az Európai Unió hosszú távú szakpolitika-alkotását.

Ezeken túl egyéb, nem feltétlenül kifejezetten a városokat, hanem egyes ágazatokat jobban kiemelő jövőképeket is vizsgálati körünkbe vettünk, miután meggyőződtünk relevanciájuk megalapozottságáról.

Mivel a városok, a városi életmód kiemelt környezeti terhelést jelent, illetve a városok (és a bennük tömörülő hatalmas népesség) extrém módon kitettek a klímaváltozás hatásainak, ezért fontos volt beemelni az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (European Environment Agency – EEA) The European Environment – State and Outlook 2015 című tanulmányát (EEA 2015). Annál is inkább, mert ez a dokumentum is hasonlóképpen épül fel, mint ahogyan saját kutatásunkat kidolgoztuk, a benne megfogalmazott szcenáriót jól elkülöníthető trendekbe, úgynevezett megatrendekbe sorolja. Továbbá, bár a környezet helyzetével kapcsolatos folyamatok alapvetően meghatározzák a dokumentum szemléletét, átfogó perspektívával készült, melyben helyet kap a demográfiai trendektől kezdve a gazdasági és technológiai folyamatokon keresztül a kormányzásig sok minden.

Végül, de nem utolsósorban két, elsősorban gazdasági fókuszú jövőképet vettünk górcső alá, a világgazdaság teljesítményét ugyanis döntő módon alakítja a városok gazdasági teljesítménye, a teljes GDP nagyjából négyötödét városokban állítják elő, ezért ez a szegmens is helyet kellett, hogy kapjon. Az e témában készült egyik előrejelzés a World Economic Forum által kiadott The Competitiveness of Cities című jelentés (WEF 2014), mely a városi versenyképesség megatrendjeit foglalja össze. A másik általunk vizsgált előrejelzés a HSBC bankcsoport globális kutatási részlegének előrejelzése, mely a világgazdaság 2050-es alakulását vetíti előre (HSBC 2011).

Az európai városi trendek meghatározása az előrejelzések alapján

A fenti előrejelzések alapján megfogalmaztunk 11 városi trendet, melyek a legjelentősebb mértékben befolyásolják az európai városodási folyamatot a jövőben, és amelyek kezelése a dokumentumok összesítése alapján a leginkább hangsúlyosnak tűnik. A trendeket témák szerint „klaszterekbe” rendeztük, ez megkönnyíti a későbbiekben az eredmények értékelését is. Az általunk meghatározott klaszterek és trendek a következők:

• városvezetés (1 trend: a városok mint új hatalmi központok emelkednek fel)
• gazdaság (3 trend: gyorsuló technológiai változás, melynek központjai a városok; csökkenő/tartósan alacsony gazdasági növekedés, mely fokozottan érinti a városokat mint gazdasági erőközpontokat; megváltozik a foglalkoztatási szerkezet, klasszikus foglalkozások, foglalkoztatási formák átalakulnak)
• környezet (5 trend: növekszik az erőforrás-/energiafelhasználás, az importra szoruló Európát ez fokozottan érinti; a klímaváltozás következményei egyre súlyosabbak lesznek; a városi területhasználat egyre nő; folyamatosan nő az üvegházhatású gázkibocsátás, egyéb károsanyag-kibocsátás, szennyezések; az egyéni közlekedés aránya nő a tömegközlekedés használatához képest)
• társadalom (2 trend: társadalmi egyenlőtlenség növekszik a városokon belül: szegregáció, városi szegénység, belső és külső migráció miatt egyaránt; elöregedik a lakosság).

A meghatározott trendek között vannak globális tendenciák, melyek a világ minden térségében lévő városra jellemzőek, például a klímaváltozás következményeinek súlyosbodása, lokális szinten egyre szembetűnőbb érvényesülése. Míg más folyamatok legmarkánsabban az európai városokat érintik – mint például az elöregedő társadalom által okozott többletterhek.

A trendek mintegy felét a környezetvédelemmel kapcsolatosak teszik ki, ez a témakör sokszínűségéből ered, ugyanis ez alá a gyűjtőfogalom alá soroltuk az energetikát, a klímaváltozást, a környezetszennyezést, valamint a közlekedést is. Igaz, ezek sokszor nem csupán környezeti hatásokkal járó problémák (például a városi területhasználat növekedésének, a városi szétterülésnek számos egyéb társadalmi-gazdasági következménye is van), mégis azért kerültek ebbe a csoportba egységesen, mert leginkább környezeti hatásaik szempontjából vizsgálják őket az egyes dokumentumok. A környezeti kihívások tárgyalását azért is hagytuk ilyen nagy hangsúllyal érvényesülni, mert a szakpolitikai dokumentumokban is ez a kérdéskör fordult elő egységesen leggyakrabban, a két dokumentumkör témái tehát ebből a szempontból jól harmonizálnak.

A trendeket azért fogalmaztuk meg minél átfogóbban és általánosabban, mert praktikusan így vethetők össze legegyszerűbben azokkal a kezelésre szoruló területekkel, melyeket a városfejlesztési dokumentumok is azonosítanak. Az európai városok problémái sokak szerint nem is általánosíthatók ilyen mértékben, hiszen, eltérő kihívásokkal küzdenek Nyugat-Európában és Kelet-Európában, vagy akár délen és északon, azonban ebben a vizsgálati körben mégis megpróbáltuk egész Európát egységesen lefedni és bevonni kutatásunkba.

A várospolitikai dokumentumok összegyűjtése

Az Európai Unióban a városfejlesztés mind a mai napig nemzeti hatáskörbe tartozik, nem létezik közös, egységes uniós várospolitika (bár folyamatosan történnek lépések erre vonatkozóan). Mindazonáltal a városfejlesztés hangsúlyos szerepe az Unióban megkérdőjelezhetetlen, helyet kap egyes regionális politikai keretdokumentumokban is, de számos, kifejezetten a városfejlesztésre irányuló deklaráció, nyilatkozat és karta is született a témában az elmúlt bő másfél évtizedben. A kutatás következő szakaszában ezeket a szakpolitikai dokumentumokat gyűjtöttük össze az 1999-es Európai Területi Perspektívától (European Spatial Development Perspective – ESDP) kezdődően a 2016-os Amszterdami Paktumig (Pact of Amsterdam), összesen mintegy tizennégyet.

A várospolitikai dokumentumok (illetve regionális politikai dokumentumok városfejlesztéssel foglalkozó részei) vizsgálata során kigyűjtöttük a bennük megfogalmazott legfontosabb kihívásokat, stratégiai fejlesztési javaslatokat, tématerületeket, ajánlásokat (annak megfelelően, hogy pontosan milyen jellegű dokumentumról van szó), tehát azokat a részeket, melyek megfogalmazzák, illetve választ próbálnak adni a városokat érintő legfontosabb kihívásokra.

Végül a két listát egy táblázatba foglaltuk, ahol a benchmark módszer segítségével kerestük azokat a kapcsolódási pontokat, ahol a jövőképeket felvázoló dokumentumokban található városi trendek és a szakpolitikai dokumentumokban megfogalmazott kihívások és ajánlások összeérnek. Háromfokozatú skálán jelöltük ezt a kapcsolódást:

• 0 értéket kaptak azok a területek, melyek a szakpolitikai dokumentumokban egyáltalán nem fogalmazódtak meg. Ezeket a területeket az adott dokumentumok nem érintik, nem foglalkoznak vele.
• 1-es értéket kaptak azok a területek, melyek valamilyen szinten megfogalmazódtak a szakpolitikai dokumentumokban, de jobbára csak említés szintjén, hangsúly nélkül (tehát adott esetben konkrét javaslat, ajánlás nem fogalmazódott meg velük kapcsolatban, vagy csak érintőlegesen szerepeltek).
• 2-es értéket kaptak azok a területek, melyek hangsúlyosan, ajánlás vagy javaslat formájában, illetve legalább kiemelt kihívásként jelennek meg a szakpolitikai dokumentumokban.

Az értékelés után a sorokat összeadva megkapjuk, hogy az egyes jövőbeli trendek kezelése milyen hangsúlyt kap a szakpolitikai dokumentumokban. Ezen kívül az oszlopok összeadása is érdekes lehet, ahol pedig azt kapjuk meg, hogy az egyes szakpolitikai dokumentumok milyen mélységben foglalkoznak a jövőbeli trendekkel.

Az eredményekkel kapcsolatban figyelembe kell venni, hogy egyes tématerületek már csak azért sem kaphattak nagyobb pontszámot, mert annyira aktuális kihívásokat jelölnek, melyek a korábbi szakpolitikai dokumentumokban még fel sem merülhettek (például a gazdasági válság hatásai). A pontszámokat ezzel együtt igyekeztünk minél rugalmasabban kiosztani, figyelembe véve a szakpolitikai dokumentumok tömör megfogalmazása mögötti tartalmat. Például az, hogy „A városok mint új hatalmi központok emelkednek fel” (1. trend), ebben a formában talán egyik dokumentumban sem lelhető fel, azonban minden olyan esetben, ahol találtunk a városi kormányzásra vonatkozó tartalmat, egyes, vagy kettes pontszámot adtunk. Ugyanígy az, hogy „Az egyéni közlekedés aránya nő a tömegközlekedés használatához képest” (9. trend) legfeljebb érintőlegesen jelenik meg bármelyik EU-s dokumentumban, azonban már abban az esetben is adtunk pontszámot, ha a közlekedés, vagy mobilitás bármelyik aspektusa megfogalmazódott. Több esetben az egyes témacsoportok bizonyos aspektusai csak érintőlegesen szerepeltek, azonban ha az adott dokumentum már címében (vagy alcímében) is egy nagyobb kihívást tűzött a zászlajára (pl fenntartható fejlődés, társadalmi kihívások megoldása), akkor az adott „klaszterbe” tartozó trendek jellemzően magasabb pontszámot kaptak. Így próbáltuk figyelembe venni azt, hogy bár az adott szakpolitikai dokumentumban a rövidség kívánalmai miatt esetleg kisebb hangsúllyal jelent meg egy-egy részterület, a dokumentum általános szemlélete azonban egyértelműen hangsúlyosabbá teszi azokat is.

Ez végső soron azt is eredményezi, hogy a végső értékek (a sorok összegei) átlagtól való eltérése viszonylag kicsi. Összességében azonban mégis megjelentek olyan különbségek, melyek értékelhetővé teszik az eredményeket.

A vizsgálat eredményeinek értékelése

Az eredményeket egy táblázatban összesítettük, melynek soraiban található az általunk megfogalmazott 11 jövőbeli városi trend, oszlopaiban pedig az egyes szakpolitikai dokumentumok. Színekkel jelöltük azt, milyen hangsúllyal kerültek tárgyalásra az egyes trendek a szakpolitikai anyagokban: a 0 érték piros színt kapott, az 1-es érték sárgát, a 2-es pedig zöldet (a közlekedési lámpák analógiájára). Így vizuálisan is kirajzolódnak az eredmények:

 

2. ábra: A jövőképek és szakpolitikai dokumentumok tartalmi fókuszának összehasonlítása. Saját szerkesztés.

Kutatásunk célja nem az egyes szakpolitikai dokumentumok tartalmi elemzése, így ennek részleteibe cikkünk keretei között nem megyünk bele. Hipotézisünk szerint a szakpolitikai dokumentumoknak reagálnia kell a hosszú távú, jövőbeli (kutatásunkban konkrétan a 2050-re megfogalmazott) trendekre, így most azt emeljük ki, hogy ez mennyiben valósul meg a benchmark-elemzés alapján. Összesítettük az egyes trendek előfordulásainak pontszámait, mely megmutatja, hogy melyik téma került előtérbe a szakpolitikai tervezés során, és melyik az, amely adott esetben háttérbe szorult, vagy kimaradt.

3. ábra: A szakpolitikai dokumentumokban előforduló jövőbeli trendek összesített értékei. Saját szerkesztés.

Két csoportot lehet elkülöníteni a grafikon értékei alapján:

(1) Az első csoportba a hat legmagasabb pontszámú trendet soroltuk, 26 és 19 pont között (a legmagasabb elméleti pontszám egyébként 28 pont). Ide tartozik a közlekedést kivéve az összes környezetvédelemmel és fenntarthatósággal kapcsolatos téma, egy társadalmi, (növekvő társadalmi egyenlőtlenségek), valamint egy gazdasági trend (a csökkenő gazdasági növekedés trendje). Ez a felosztás (társadalom-gazdaság-környezet) szinte mindegyik városfejlesztési szakpolitikai dokumentumban visszaköszön, így nem meglepő magas előfordulásuk. A fenntartható fejlődés már az 1999-es ESDP-ben is szerepel, az ehhez kapcsolódó, akár részterületeknek is nevezhető ajánlások (üvegházhatású gázok és egyéb szennyező anyagok kibocsátásának csökkentése, energia- és erőforrás-felhasználás racionalizálása stb.) különböző megfogalmazásokban és hangsúllyal, de szintén közel mindegyik dokumentumban megjelennek. Nemkülönben a városi területhasználatra vonatkozó ajánlások, a városi szétterülés, urban sprawl koordinálásának, visszafogásának kérdése, mely szintén hosszú ideje napirenden van.

Ezek mellett a társadalmi kihívások kezelése fordul elő még szintén nagy hangsúllyal, olyannyira, hogy a társadalmi egyenlőtlenségek kezelésének kihívása kapta a legtöbb említést. Ez végeredményben abból is adódik, hogy a trendet összefoglaló jelleggel fogalmaztuk meg, beletartozik a városokon belüli társadalmi-etnikai elkülönülés, szegregáció, a városi szegénység különböző formáinak visszaszorítása, valamint a különböző vándorlási formák (az unión belüli, gazdasági indíttatású kelet-nyugati vándorlás, valamint az unión kívülről érkezők bevándorlása) is. Ezeket két okból sem külön-külön jelenítettük meg: egyrészt, mert az átláthatóság miatt fontos szempont volt, hogy a trendek számát a lehető legalacsonyabban tartsuk, másrészt, mert mindegyik folyamat hatása megegyezik: növelik a társadalmi egyenlőtlenségeket. A téma magas pontszáma (26) abból adódik, hogy ha már akár egy részterület is hangsúlyosan megjelent egy adott anyagban, az már maximális pontszámot kapott. Az egyes részterületek külön-külön való megvizsgálása szintén érdekes eredményeket adhat, azonban ez már jelen kutatás keretei közé nem fért be.

Az utolsó trend az első csoportból némiképp kakukktojás: a tartósan alacsony növekedés, illetve a nem megfelelő gazdasági növekedés trendje. Az általunk vizsgált jövőképek, víziók mindegyike a gazdasági világválság kirobbanása után készült, viszonylag friss adatokon alapulnak, ez pedig a gazdasági előrejelzések tekintetében alaposan rányomja bélyegét az előrejelzésekre. A jövőbeli tartósan alacsony növekedéstől való félelem a főáramú gazdasági előrejelzésekben ugyanis viszonylag friss gondolat, az utóbbi néhány év eseményei nyomán került előtérbe. A szakpolitikai dokumentumok viszont egy sokkal hosszabb, több mint másfél évtizedes periódust fednek le. Értelemszerűen a válság előtt nem fogalmazódott meg az alacsony növekedés kezelésének kihívása, a válság alatt, és azt követően pedig leginkább a gazdaság erősödése, a versenyképesség növelése, egyáltalán a gazdasági növekedés dominálta az EU-s kommunikációt. Ennélfogva csökkenő, vagy alacsony szintű gazdasági növekedésre való utalást csak közvetve „érthetünk bele” a szakpolitikai dokumentumokba. Azonban éppen emiatt a burkolt megjelenés miatt a gazdaságra vonatkozó ajánlások tekintetében minden olyan említést pontszámmal láttunk el, ahol a városok gazdasági súlya, növekedése, versenyképessége említésre került. Úgy ítéltük, hogy ezek, ha közvetetten is, de végső soron mind arra irányulnak, hogy a városok gazdasági növekedése ne csökkenjen, illetve minél nagyobb teljesítményt tudjanak elérni. A cél tehát ugyanaz (a negatív trend megfordítása, lassítása, megszüntetése), csak a nyelvezet különbözik.

(2) A második csoportban találhatók azok a kihívások, melyekről összességében azt mondhatjuk, hogy nem megfelelő súllyal vesz számításba az unió, legalábbis a hosszú távú, 2050-es előrejelzések oldaláról közelítve. Ezek a területek a jövőben még nagyobb odafigyelést igényelnek majd. Azt is hozzátesszük ezzel együtt, hogy sok esetben ezek a legfrissebb trendek, melyek 10-15 évvel ezelőtt még egyáltalán nem kerültek elő a szakpolitikai párbeszédben, ezért is lehet, hogy alacsonyabb pontszámmal szerepelnek.

Továbbá, azt is hozzá kell tenni, hogy a magas számérték sem jelenti feltétlenül azt, hogy egy adott tématerület kezelése megoldott lenne, sőt, sok esetben épp ellenkezőleg. A klímaváltozással, üvegházhatású gázkibocsátással kapcsolatos ajánlások valószínűleg még hosszú ideig folyamatosan napirenden lesznek, ezeket a kihívásokat ugyanis mind a mai napig nem sikerült megfelelően kezelnünk. Ugyanígy a koordinálatlan városi szétterülés is végbement egész Európában, annak ellenére, hogy erre számos ajánlás született, és nem mondhatjuk, hogy a várostervezésnek sikerült volna megoldania ezt a kihívást. Sajnos az a helyzet, hogy a városok növekvő területhasználata leginkább csak a demográfiai változásokkal mérséklődhet, szakpolitikai eszközökkel idáig kevés eredményt sikerült elérni. Ezek a kihívások tehát annak ellenére szerepelnek magas pontszámmal, hogy megoldani nem igazán sikerült megoldani őket. Igaz, legalább az azonosításuk megtörtént.

Visszatérve a második csoport elemeihez: öt trendet találunk itt, melyek 13-10 pont közötti összértékeket kaptak. Két gazdasági (változó foglalkoztatási összetétel; technológiai változás), egy környezeti (közlekedés), egy társadalmi (elöregedés), valamint a városvezetéssel kapcsolatos trend.

A gazdasági trendek az előző csoportban tárgyalthoz képest némiképp speciálisabbak, illetve ezekre mindenképpen igaz, hogy friss jelenségek, a (városfejlesztési) szakpolitika még nem tudott reagálni rájuk. Tulajdonképpen ezekkel kapcsolatban az előrejelzések is bizonytalanok, ugyanis rendkívül dinamikusan változó folyamatokról van szó. A vélemények még jelentős mértékben megoszlanak arról, hogy például a foglalkoztatás terén milyen változásokat fog hozni az automatizáció, a robotika és az ehhez kapcsolódó egyéb átalakulások. Amíg ezzel kapcsolatban nincs konszenzus, nincs egy jól körülhatárolható irány, hanem meglehetősen képlékeny víziók léteznek csak, addig nem lehet megfelelő szakpolitikai ajánlásokat sem megfogalmazni. Érthető tehát, ha ez a trend nagyrészt csak említés szintjén, közvetve jelent meg a szakpolitikai dokumentumokban. Ugyanez mondható el a technológiai folyamatokra is, a legtöbb helyen csak mint a gazdasági versenyképesség megőrzésének egyik tényezője merül fel a gyorsuló technológiai változás, azonban ennél konkrétabban nem foglalkozik vele a szakpolitika. Egy nehezen szabályozható, koordinálható és átlátható területről van szó, mely ugyan érezhetően egyre nagyobb hangsúllyal jelenik meg a városok működésében, mégis nehéz rá egységes szakpolitikai ajánlást megfogalmazni.

A közlekedési módok használata, az egyéni közlekedés visszaszorítása a tömegközlekedés javára meglepően mellőzött téma a szakpolitikai dokumentumokban. A közlekedési kihívások leginkább a mobilitás elősegítésében, az infrastruktúra fejlesztésében és az elérhetőség javításában jelennek meg, de ezek inkább nagyobb regionális fejlesztési kihívások, a városokon belüli szükségletekre ritkán tér ki a szakpolitika. Ugyan a multimodalitás javítása és támogatása (átszállási lehetőségek biztosítása a különböző közlekedési módok között) az utóbbi időben talán jobban előtérbe került, ezen a területen még van hova fejlődni a jövő szakpolitika-alkotói számára.

Hasonlóképpen meglepő az elöregedés, idősödés kihívásának mellőzöttsége. A téma először 2005-ben került be a diskurzusba, de még később sem kapott túl nagy figyelmet. Az elöregedés kérdése számos egyéb területet is érint, a közszolgáltatások szervezésétől kezdve a lakhatáson, közlekedésen át a gazdasági növekedésig, ezért is tartottuk indokoltnak külön szerepeltetni. Mindazonáltal talán lehetséges lenne, hogy az idősödést is egy kalap alá vegyük a „társadalmi egyenlőtlenségek növekedése” trenddel, illetve lehetséges, hogy a szakpolitika-alkotók egy kategóriába vették azzal, ezért nem szerepel mindenhol külön is ennek a kihívásnak a kezelése. Ezzel együtt azért erre a folyamatra, és annak hatásaira mindenképpen nagyobb figyelmet kell fordítani a jövőben.

Végül, de nem utolsósorban a városvezetés trendje került a második csoportba. Ez a téma nehezen fedhető le bármilyen szakpolitika ajánlással, jóllehet a politikai párbeszédben azért érezhetően jelen van a városok szerepével való foglalkozás. Az alacsony pontszám inkább annak köszönhető, hogy a szakpolitikai dokumentumok más perspektívából közelítenek ehhez a témakörhöz, emiatt nagyon sokszor csak egyes pontszámot adtunk (ez a trend kapta a legtöbb egyes értéket). A szakpolitikai dokumentumok sokkal inkább a városok közti hálózatok létrehozására koncentrálnak (mely összekapcsolja a városfejlesztési politika különböző szereplőit), vagy a várospolitika hatékonyságnövelése érdekében végrehajtott integrált tervezésre, a várospolitika gazdaságösztönző hatásaira stb.

Ha a pontszámokat klaszterek szerint elemezzük (városvezetés-gazdaság-környezet-társadalom), az összpontszámok átlagolásával, azt kapjuk, hogy a városvezetés a legkevésbé hangsúlyos szakpolitikai elem, melyet a gazdasági trendek követnek, ezután a társadalmi kihívások, leghangsúlyosabban pedig a környezetvédelmi témák. Eloszlásukat tekintve lineárisan követik egymást, nincsenek nagy kiugrások, különbségek.

A témák megjelenésének előfordulása időrendben nem szignifikáns, csak kis mértékű növekedést lehet tapasztalni. Feltételezhetnénk, hogy az idő előrehaladtával az egyes szakpolitikai dokumentumok témái, ajánlásai egyre jobban illeszkednek a 2050-es víziók trendjeihez (már csak azért is, mert az aktuális témák, például a gazdasági válság az újabb dokumentumokban már megjelenhet), azonban ez a trend csak nagyon kis mértékben rajzolódik ki. A korábbi dokumentumok között is vannak átfogóbb jellegűek (például a 2005-ös Az Európai Unió területi helyzete és távlatai című helyzetkép), és a frissebb dokumentumokban is vannak egészen speciális, kevés témát lefedők (például a 2015-ös Riga Declaration). Tény azonban, hogy a legutóbbi, az integrált városfejlesztés célját kitűző 2016-os Amszterdami Paktum érte el a legmagasabb, 20-as pontszámot, mely mindössze két ponttal marad el az elméletileg elérhető maximumtól.

Kimaradt témák

Összeszedtünk a 2050-es előrejelzésekből, jövőképekből kimaradt olyan témákat is, melyek viszont a szakpolitikai dokumentumokban rendre előfordultak, az elemzés során azonban nem kerülhettek bemutatásra.

Ilyen például a lakossági bevonás, a közösségi tervezés, a városi polgárok érdekeltté tételének hangsúlyozása a városfejlesztésben. Az Európai Unió természetesen az integráció megerősítésének szándéka miatt is hangsúlyosan kezeli a lakosok bevonását a fejlesztésekbe, azonban vélhetően általános trend lesz a jövőben a politikai részvétel megváltozása. Az információhoz jutás bővülésével és a lehetőségek rohamléptékben való fejlődésével együtt valószínűsíthetően könnyebb lesz a közösségszervezés, az emberek bevonása az őket érintő fejlesztésekbe. Európa számos országában ez a kezdeményezés már meglehetősen előrehaladott, és a folyamat minden valószínűséggel a jövőben is folytatódni fog.

Egy másik fontos fejlesztési terület, mely a szakpolitikai dokumentumokban előtérbe került, az előrejelzésekben viszont nem, a tudásgazdaság, tudáscsere, tudás megosztásának hangsúlyozása. Részben ez átfedésben van a lakossági bevonással, hiszen a fejlesztésekben való aktív részvételhez kell egyfajta alaptudással is rendelkezni, ugyanakkor itt többről van szó, egyfajta közös tanulási folyamat előkészítéséről, melyben egymástól tanulhatnak nemcsak az egyének, de a közösségek, és városok is. Bizonyított, hogy a kollektív tudás, az intenzív tudáscsere és megosztás növeli a gazdasági hatékonyságot és versenyképességet is, ezért ez az ajánlás semmiképpen sem fogja érvényét veszíteni a jövőben sem.

Konklúzió

Kutatásunk során arra a kérdésre kerestük a választ, hogy a hosszú távú, leginkább 2050-ig szóló előrejelzésekben megfogalmazott trendek milyen súllyal szerepelnek az EU-s városfejlesztési szakpolitikai dokumentumokban. Bár a két dokumentumtípus felépítése, fókusza és célja némiképp eltér egymástól, mégis sikerült meghatározni olyan jövőbeli folyamatokat az előrejelzésekben, melyek kezelése megjelent a szakpolitikai ajánlások között, azt találtuk tehát, hogy a két műfaj alkalmas az összevetésre. Szövegelemzés és a benchmarking módszer alkalmazásán keresztül vizsgáltuk meg a kapcsolódásokat, a hasonlóságokat és különbségeket. Ezen keresztül kutatásunk célja az volt, hogy felhívja a szakpolitika-alkotók figyelmét egy újabb szempontra a fejlesztési területek meghatározásában, a hosszú távú víziók előrejelzéseinek beemelését a rövid távú szakpolitikai ajánlások közé. Vélhetően kutatásunk segítséget jelent az elkövetkező fejlesztési dokumentumok készítésében.

Felhasznált irodalom

• Czirják, R. (2017): Jelentés az európai városok helyzetéről, 2016. geopolitika.hu, 2017. június 28. http://www.geopolitika.hu/hu/2017/06/28/jelentes-az-europai-varosok-helyzeterol-2016/
• Czirják, R., Gere, L. (2017): A városok jövője. geopolitika.hu, 2017. június 15. http://www.geopolitika.hu/hu/2017/06/15/a-varosok-jovoje/
• EEA (2015): The European Environment – State and Outlook 2015. Assessment of Global Megatrends. European Environment Agency, Copenhagen, 2015.
• ESPON (2014): ET2050: Territorial Scenarios and Visions for Europe, Main Report, 30/06/2014. https://www.espon.eu/sites/default/files/attachments/ET2050_FR-02_Main_Report.pdf
• EU–UN-HABITAT (2016): The State of European Cities 2016 – Cities leading the way to a better future. European Union, United Nations Human Settlement Programme (UN-Habitat)
• HSBC (2011): The World in 2050 – Quantifying the shift in the global economy. 4 January 2011.
• UN (2014): World Urbanization Prospects. The 2014 Revision – Final Report: https://esa.un.org/unpd/wup/Publications/Files/WUP2014-Report.pdf
• WEF (2014): The Competitiveness of Cities. World Economic Forum, 2014. augusztus.

Szakpolitikai dokumentumok (időrendi sorrendben)

• European Commission (1999): European Spatial Development Perspectives – Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union. Agreed at the Informal Council of Ministers responsible for Spatial Planning in Potsdam, May 1999.
• Lille Action Programme (2000): Adopted at the Informal Council of Ministers responsible for urban affairs held in Lille on 3 November 2000
• Ministry of Interior and Kingdom Relations, The Netherlands (2004): Ministerial Meeting Urban Policy ‘Cities Empower Europe’ Concept Conclusions Dutch Presidency (Rotterdam Conclusion on Urban Policy)
• UK Presidency (2005): Conclusions of Bristol. Ministerial Informal Meeting on Sustainable Communities In Europe
• The Territorial State and Perspectives of the European Union – Towards a Stronger European Territorial Cohesion in the Light of the Lisbon and Gothenburg Ambitions (2005). Luxemburg, May 2005.
• Kohéziós politika és a városok: a városok és az agglomerációk hozzájárulása a régiók növekedéséhez és foglalkoztatottságához (2006): A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek. Brüsszel, 13.7.2006.
• Lipcsei Charta a fenntartható európai városokról (2007): amelyről a 2007. május 24–25-én Lipcsében tartott, városfejlesztésről és területi kohézióról szóló informális miniszteri találkozó alkalmából született megállapodás.
• Területi Agenda (2007): Az Európai Unió területi menetrendje – Egy sokszínű régiókból álló, versenyképesebb és fenntarthatóbb Európa felé. Elfogadva a városfejlesztésről és a területi kohézióról szóló 2007. május 24–25-i lipcsei informális miniszteri találkozó alkalmából.
• Marseille-i Nyilatkozat (2008): Final statement by the ministers in charge of urban development. Marseille, 25th November 2008.
• Toledói Nyilatkozat (2010): Toledo Informal Ministerial Meeting on Urban Development: Declaration, Toledo, 22 June 2010.
• Az Európai Unió Területi Agendája 2020 (2011): Egy sokszínű régiókból álló, befogadó, intelligens és fenntartható Európa felé. A területi tervezésért és területfejlesztésért felelős miniszterek 2011. május 19-én, Gödöllőn tartott informális ülésén született megállapodás.
• Budapesti Nyilatkozat (2011): Az európai városok demográfiai és klímaváltozási kihívásairól a városfejlesztésért felelős főigazgatók részéről, Budapest, 2011. május 2.
• Riga Declaration (2015): Informal Meeting of EU Ministers Responsible for Territorial Cohesion and Urban Matters. Declaration of Ministers towards the EU Urban Agenda. Riga, 10 June 2015.
• Pact of Amsterdam (2016): Urban Agenda for the EU. Agreed at the Informal Meeting of EU Ministers Responsible for Urban Matters on 30 May 2016 in Amsterdam, The Netherlands.